基金项目：国家社会科学基金青年项目“地方政府的专利保护职能及其实现机制研究”（编号：19CZZ031）

2018年党和国家机构改革方案着重优化机构设置和职能配置，省级知识产权局的架构与职能在本轮机构改革中进行了重大调整。在统一市场监管体制下，知识产权行政保护“部门林立”、执法体系碎片化以及协调机制不畅等体制问题得到改善。然而，机构改革中的省级知识产权局的机构功能定位不够清晰、职能配置不够合理以及部门设置不尽科学等突出问题仍亟待解决。大市场监管体制下，如何优化知识产权局的定位、机构和职能，更好实现知识产权治理效能呢？

一、市场监管体制下的省级知识产权局机构设置与职能配置

机构改革赋予地方知识产权管理部门更多自主权，省级机构改革方案因地制宜设立了不同类型的知识产权管理架构。

（一）省级知识产权局机构设置模式

目前，省级知识产权局主要采取省政府直属机构、部门管理机构以及挂牌机构这三种模式^①，实现专利、商标、地理标志等知识产权的集中管理和行政执法（参见表1）。

表1　机构改革后省级知识产权局机构设置模式

资料来源：作者自制。

（二）省级知识产权局职能配置

本轮机构改革在市场监管、应急管理、环境保护等领域都体现了“行政任务”导向，围绕行政任务整合同类职能。^[1]基于行政管理过程视角，省级知识产权局行政权细化为决策权、执行权和监管权三方面。决策权主要是制定知识产权地方性政策法规及规范性文件；执行权主要是知识产权保护、运用和公共服务；监管权包括知识产权执法监管与服务市场监管。相较于机构改革前，省级知识产权局的职能变化主要体现在两方面：一是强化知识产权市场监管职能，在统一市场监管体制下，实现对所有市场主体的知识产权创造、转化、运用活动的全链条、全方位监管；二是调整知识行政执法职能的责任主体，知识产权行政处罚职能由市场监管局履行，知识产权局保留专利行政裁决和行政调解，主要职能聚焦于知识产权保护体系建设、公共服务产品供给、统筹协调沟通等管理性事务。

（三）省级知识产权局内设部门

检索省级知识产权局“三定”方案，除了挂牌机构仅保留若干知识产权职能处室，直属机构和部门管理机构都设置较为完整的内设部门。其中，参谋类内设部门侧重体系管理与政策研究，辅助机构领导班子对组织治理体系进行管控；业务类内设部门具体承担业务管理事项。内设部门的数量和类型直观反映机构的权力运行架构和模式（参见表2）。

表2　机构改革后具备相对独立性的11家省级知识产权局内设部门

资料来源：作者自制。

二、省级知识产权局现行管理体制存在的问题

总体上，省级知识产权局机构改革方案及其实施与中央决策部署保持一致，推进地方知识产权管理体制改革向纵深发展。但是，目前省级知识产权局并未达到机构功能定位明确、职能配置合理、内设部门设置科学的理想状态。

（一）省级知识产权局功能定位不够清晰

1.挂牌机构的省级知识产权局尚未理顺管理体制及内设处室之间的关系

在机构编制限额的约束下，挂牌机构的目的在于确保知识产权局系统的上下衔接通畅以及形式上完成知识产权管理职责的归并。成为挂牌机构的省级知识产权局，不具备实体化独立运作的资格，仅保留两个左右的知识产权职能处室履行省级知识产权局的法定职权。在大市场监管格局下，省级市场监管局事权繁杂、职能处室数量多且加挂至少两块牌子，知识产权局面临管理体制重构和行政资源紧缺的双重挑战，亟待理顺职能部门与挂牌机构、与实体机构以及与内设处室之间的关系。

2.设有事业单位的省级知识产权局容易产生政事不分、管理不规范等问题

机构改革后，部分知识产权管理部门的事业单位性质得以保留，或是将本该由行政部门承担的行政职能间接地转为事业单位性质的部门或机构承担。比如，广东、山东、福建三省知识产权局变更为省市场监督管理局的挂牌单位后，原知识产权局更名为事业单位性质的知识产权保护中心；四川省将原省知识产权局的行政职责并入省市场监督管理局，又将原省知识产权局更名为省知识产权服务促进中心作为省政府直属事业单位。这种由事业单位主要或额外承担行政职能可能会产生政事不分、管理不规范、权限重叠、行政职能体外循环等问题。

3.处于机构序列末端的知识产权局资源能力调动有限

机构改革后，省级知识产权局普遍降格，一定程度上限制了知识产权行政职能的发挥，省级市场监督管理局内部的资源再分配考量也在一定程度上削弱了作为下属机构的省知识产权局的资源获取能力。受限于局领导级别而无法参加省级政府重要决策议事会议，只能依靠主管领导上报、传达政策信息，信息经逐级传递、过滤后难免失真、滞后，可能会影响知识产权工作的顺畅开展以及知识产权事业发展规划的前瞻性、协调性与科学性。例如，挂牌机构的省知识产权局的知识产权运营能力有所削弱，与行政资源受限不无关联。

（二）省级知识产权局职能配置不够合理

1.职责内容规定不一，存在淡化管理职责的情况

一方面，直属机构和部门管理机构职责表述差异大。比如，有关知识产权行政管理的权利类型，北京、上海规定专利、商标、地理标志，重庆、天津、江苏、陕西、海南拓展至集成电路布图设计等知识产权，湖北概括性的用知识产权表明管理权限涉及所有类型的知识产权，辽宁沿用专利管理表述。另一方面，对于挂牌机构，受限于地位、经费、能力等体制因素，涉及知识产权管理职责规定地较为简略。除了广东将知识产权管理与市场监管放在同等重要地位，挂牌机构普遍存在淡化管理职责的问题。比如，浙江十九条职责内容中仅有第十六条规定知识产权监督管理内容；山东、福建简略规定“负责全省知识产权保护及商标、专利执法工作等”。诸如此类规定，在很大程度上会限制地方知识产权管理部门的行动能力和工作成效。

2.职能转变不到位，大部分未规定涉及职能转变的内容

目前仅有天津、湖北、陕西三省知识产权局规定职能转变内容，其余省级知识产权局改革未完全体现职能转变的最新精神，知识产权行政职能的设置仍停留在原有框架下。职能转变不到位主要表现为，知识产权市场监管职能未理顺；行政管理与公共服务难以区分；专利执法职能和商标保护职能的划转有待细化明确；公共服务职能能力缺乏，基础公共服务平台建设薄弱，促进知识产权运用的公共服务有效供给不足等。特别是，并入市场监管部门后，原本基层具备很强专业性的知识产权行政执法队伍因人员划转、部门调整、职责变更等内外部条件被严重削弱，地方知识产权行政执法的体制机制、专业队伍以及执法流程等面临重建。

（三）省级知识产权局部门设置不尽科学

1.内设部门与人员未能根据改革新形势作调整

改革后，天津同时设置知识产权保护处、专利管理处和商标管理处，湖北在设置保护处以外又设立了商标地理标志处，江苏、重庆设置发展促进处和公共服务处，存在处室之间的职能交叉与重叠。上海、北京在改革前后的内设部门数量和名称并未做相应调整，但规格都降为副局级。通常情况下，组织结构的复杂性与组织规模大小呈正相关关系。在业务量持续增长和部门设置不变的情况下，业务部门人员短缺与管理职责加大之间的矛盾，会限制省级知识产权局行政管理效能的提升。

2.参谋类与业务类内设部门设置不平衡

其一，部分省局的参谋类内设部门强于业务类内设部门。比如，北京市知识产权局有7个参谋类内设部门，但只有3个处室承担业务类工作，这种较多依赖参谋类内设部门的政策研究、起草职能的设置模式，会加重业务部门工作量和业务人员工作压力。其二，挂牌机构普遍弱化参谋类内设部门。挂牌机构一般只设置2个业务处室负责知识产权保护和服务方面的基础职能，至于知识产权政策制定、规划发展、协调统筹等事项并未做专门安排。参谋类内设部门过于简单，相关政策研究与业务审查职责随之弱化，会使得业务类内设部门的具体行政行为及其政策依据的合法性、科学性支持不足，妨碍业务能力提升。

三、省级知识产权局部门设置与职能配置优化的路径

党的十九届四中全会对国家治理各方面重要制度作了系统提炼和前瞻部署。为进一步提高知识产权综合治理效能，可以从以下三方面优化省级知识产权治理的体制机制，完善职能体系。

（一）在“合法性—有效性”框架下促进机构要素深度融合

“三定方案”编制了知识产权局机构改革的框架，从人员配置、机构设置和职能配置等方面完成“物理形态”的改革任务。为持续深化知识产权领域改革，在实现提质、增效等目的之外，更需要注意新调整部门在人员、职能和组织领导上的“真正整合”问题，^[2]即对“有效性”的积极探索。目前部分省局未完全剥离事业单位性质的知识产权保护和公共服务职能，需进一步深化改革，诸如在行政编制紧缩的情况下解决事业单位人员转编转岗的现实难题。已完成行政部门改革的省局，应加快转变政府职能，落实简政放权、优化服务等改革要求，通过政府购买服务方式由其他事业单位或者企业承担知识产权公共服务相关工作，充分发挥地方知识产权联席会议职能作用，构建知识产权局牵头、政企合作、多主体参与的知识产权治理体系。作为新合并的机构，知识产权局需要重新整合机构各类资源要素，在组织运行、职能拓展、干部队伍建设等方面积极探索，促进内设处室协同常态化、规范化，真正在“化学层面”实现机构改革目标。

（二）在行政任务清晰化导向下厘清地方知识产权事权

行政任务是职能配置的前提，重在界定行政主体的行为范围，强调事权的优化配置。基于行政任务的知识产权事权优化有以下两个维度。一是，理顺中央和地方的知识产权权责关系。在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，特别提到中央与地方的知识产权事权划分原则。一方面，加强中央事权体现了中央对知识产权领域重大宏观问题的精准把握，有利于中央加强宏观管理、区域协调和涉外事宜统筹，更好地支撑创新驱动发展战略，^[3]也是为了解决由于地方保护导致的执法标准不统一等问题。另一方面，“减少并规范中央和地方共同事权”表明了中央进一步简政放权的态度，支持地方创造性地开展工作，需要发挥地方积极性加强分级服务、激发创新活力。当然，中央和地方事权划分与财政体制改革密切相关。^[4]二是，从隶属关系上的知识产权局与市场监管局的职能优化。作为主管部门的市场监管局重在强化领导力，知识产权局或职能处室重在提升执行力。知识产权局需要协同配合市场监管局持续优化“严、大、快、同”知识产权保护的政策制定及其实施机制，加快理顺基层知识产权执法机制，通过管理体制的流程再造、清单式管理、信息技术平台辅助等明晰主体权责，并在基本理念、原则、程序等方面与市场监管体系保持一致。

（三）在“规定动作”与“自选动作”有机结合下合理设置内设部门

省级知识产权局应当不折不扣完成的“规定动作”是整合专利、商标、地理标志等除版权外的知识产权管理和执法职能，相应设置知识产权保护和公共服务职能部门；可以因地制宜做好的“自选动作”主要体现在如何提升知识产权综合管理效能以及优化公共服务体制机制，结合省域知识产权事业发展阶段、产业发展趋势以及市场主体的产权保护诉求，创新设置特色的知识产权公共服务、产业促进、维权援助等职能部门。两者有机结合是优化省级知识产权局部门设置的基本导向。在此前提下，部门设置要避免职责交叉重叠，综合管理部门应强化协调服务、政务公开、宣传报道、督察督办等核心职责，保护部门应聚焦知识产权“严”保护体系建设、多元化纠纷解决机制与快速维权机制构建等，公共服务部门应围绕市场主体健全公共服务平台、金融信贷支持、专利预警及导航等。同时，协调处理业务部门和参谋辅助部门之间的关系。尤其是对挂牌机构，应在市场监管局的部门设置中保留负责知识产权政策法规和综合协调相关职能处室，对知识产权事业发展做好战略布局，为基层业务部门及工作人员提供政策理论指导。

注释：

①机构改革后，原广西、青海两地省级知识产权局变更为市场监督管理局的内设处级局，鉴于本文是以省级知识产权局为研究对象，故暂不过多探讨。

参考文献：

[1]戢浩飞.机构改革的理论逻辑与实践探讨——基于行政职能的分析视角[J].学术论坛，2019（1）.

[2]任敏，李玄.合法利用与有效探索：机构改革中的地方新部门如何实现真正整合？[J].北京行政学院学报，2019（5）.

[3]楼阳生.健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制[N].人民日报，20 19-12-05 .

[4]杨志勇.中央和地方事权划分思路的转变：历史与比较的视角[J].财政研究，2016（9）.