摘要：中国专利审查机构亟待借鉴西方成熟经验，完善现代化治理模式。对标世界一流专利审查体系，美国、欧洲、日本的专利审查机构注重审查机制设计与制度调整，对于专利审查的流程、功能、效用经济学研究更为深刻，调控手段更加科学、更具时效，展现出强大的组织弹性、服务便捷性与机构智能化，引领着全球专利审查体系的改革趋向。在当前《知识产权强国战略纲要》制定的时间窗口，中国专利审查机构亟待树立专利质量中心的价值理念，主动谋求由数量大国向质量强国的转变：在专利制度框架内，同步改善专利审查的质量和效率，实施审查流程优化，强化组织机构保障，全面提升审查制度设计的系统性、科学性；在国家创新体系中，实现专利审查机构与国家司法、科技、经济、产业、金融、贸易政策协同，为中国经济结构转型和国家竞争能力提升提供有力的制度保障。

关键词：专利审查，专利审查机构，专利质量，专利制度，制度设计

一、引言

中国专利制度伴随改革开放而生，实现了从制度引进到适应国情、植根本土的重要转变，有力地促进了国家由计划经济向社会主义市场经济的转型。经过30余年的努力，中国建立起同世界接轨的专利确权系统，专利法律和审查标准逐步健全、专利制度功能不断完善，实现了专利制度史上最快的数量积累。党的十八大以来，党中央、国务院将知识产权制度的重要作用上升到前所未有的高度。习近平总书记强调，“设立知识产权制度的目的是保护和激励创新”，“加强知识产权保护，是完善产权保护制度最重要的内容，也是提高中国经济竞争力最大的激励”。围绕知识产权治理，习近平总书记指出，“提高知识产权审查质量和审查效率”，“探索支撑创新发展的知识产权运行机制，推动形成权界清晰、分工合理、责权一致、运转高效的体制机制”。中国最高领导人关于知识产权的重要论述，赋予知识产权制度新的时代内涵，推进了知识产权审查工作建设的改革目标。为更好适应中国高质量经济增长模式，支撑国家经济结构转型升级，本文旨在就世界一流专利审查机构的制度经验展开系统分析，以全球视野洞察专利审查制度发展趋势，为中国专利审查现代化治理模式提供改革建议。

二、现代专利审查机构的功能定位

作为能够有效激励创新的基本制度，专利制度通过赋予发明人最优期限的市场垄断权，激励发明人尽早公开其技术、促进研发投入及技术溢出（Arrow，1962；Nordhaus，1969）。如图1所示，专利制度由专利确权、保护和运用体系共同构成。其中，确权是专利制度的核心，也是专利保护和运用的基础（Kitch，1977；Hall和Harhoff，2012）。专利审查机构承担检索、审查、授权、复审、无效等行政裁决在内的专利确权职能。一方面，审查机构通过审查能力提升与流程优化，提供主张范围准确合理，符合法律规定的新颖性、创造性、实用性等要求的授权专利；另一方面，审查机构与国家司法、科技、经济、产业、金融、贸易等部门协作，促进专利技术交易与知识溢出，保障专利融资和诉讼体系高效运转，实现专利制度与国民经济、国家创新体系的有效融合。

总体上，审查机构以保障高质量专利确权为核心目标，继而影响到专利保护和运用体系的功能运转。尽管社会对质量测量方法尚存争议，但专利质量能够影响专利制度创新激励作用却获得了广泛共识。高质量的专利权能够有效促进市场交易及后续研发投入（Hall等，2004），低质量的专利权则影响着市场对技术的价值判断，削弱了企业的融资信号功能（Hall和Harhoff，2012）。专利质量的不确定性可能引发专利诉讼增长、提升研发风险，进而增加社会的创新成本（Cohen等，2016）。

然而，专利审查并不能完全保障授权质量，过于全面而严格地检索和审查，意味着审查周期的延长，不仅耗费审查资源，也会增加专利获得时间的不确定性（Lemley和Shapiro，2005；Frakes和Wasserman，2017；Kim和Oh，2017）。因此，以专利确权功能作为内核载体，专利审查机构需要理性忽视审查过程中可能产生的错误，加强对专利审查员的过程管理，注重检索、审查、授权、复审以及无效等审查过程管理的均衡性与流程解耦，借助专利异议、无效和诉讼程序弥补实质性审查不足，探讨专利类型、专利费用、保护范围、申请通道的科学调控与制度设计（Lemley和Shapiro，2005；Van Pottelsbergh 2011；Dang和Motohashi，2015），实现审查质量与审查效率（周期）的平衡。

随着专利制度与新兴技术的发展，专利审查机构对创新激励和经济支撑的作用机理更趋复杂。首先，专利交易和融资发展增加了专利的市场属性，使技术发明者以外的市场主体亦成为制度参与者，策略性专利申请、专利诉讼等活动更加活跃，催生出可能违背专利制度设立初衷的创新阻碍效应（Shapiro，2003；Lerner和Tirole，2004；Bessen和Maskin，2006）。其次，不同技术产业对专利制度需求异质性增强，新兴技术与产业对现有专利审查与保护机制产生了制度变革诉求。如表1所示，在专利确权方面，基因检测等生物技术、软件互联网相关新兴技术要求拓展专利客体保护范围，但其可专利性倍受争议；半导体相关技术兼具创新的连续性与复杂性特征，单个产品多由成百上千的专利组成，权利要求范围确定难度较高。在专利保护和运用方面，制药以及生物技术较长的研发与产品周期，决定了快速确权及长保护周期的制度需求；而半导体以及软件互联网相关技术的专利保护周期较短，但由于其技术复杂性，单个产品的专利权高度分散，无效和侵权风险较高。

因此，专利确权体系的制度设计，既服务于专利审查的质量效率，也需要满足不同技术、产业的发展需求。微观层面，专利费用、申请通道等制度设计直接影响着专利申请需求以及专利保护的周期与强度；宏观层面，专利确权与技术发展、产业布局、商业模式、贸易促进以及资本、就业市场形成日益紧密的联系。

三、中国专利审查的制度发展障碍

近年来，中国专利审查机构积极借鉴欧美经验，设立专利质量控制机构，缩短专利审查周期、强化质量评价，积极调整专利保护适用范围和审查流程，实现了专利审查效率的快速提升。然而，伴随着新一轮科技和产业变革加速，专利的审查制度、政策体系与创新经济发展的矛盾渐趋显现。

（一）专利数量增长的市场机制未能有效确立

从经济学角度看，专利申请是创新主体的理性行为判断，只有当专利权所带来的市场垄断或预期交易收益高于申请费用以及技术披露产生的利益损失，创新主体才会实施专利申请。专利申请数量应保持与创新活动相适应的增长，反映地区国家创新水平与技术产业结构基本面。但是，近年来国内外学者对中国专利行为的研究指出，中国专利申请受到了从中央到地方各级政府补贴与考核政策影响，尽管适应了国家创新追赶战略的总体要求，却未能引发创新能力的对应提升。过快增长的专利数量造成了审查机构案件积压与资源紧张，导致审查质量难以把控（Hu和Jefferson，2009；Prud’Homme，2014；龙小宁和王俊，2015）。

（二）审查制度对低质量专利的净化远未充分

低质量专利表现为技术本身创新性、文本撰写规范性和专利保护范围不足，是各国专利审查机构共同面对的难题。专利审查员需要在低质量申请中耗费更多时间进行检索、答复与决策，继而影响到审查机构的成本和效率（Lei和Wright，2017）。现阶段，中国专利申请的创新性及撰写质量整体较低（刘洋等，2012）。根据国家知识产权局统计数据，2011—2017年国家无费视撤和视放比重的中位数分别为12.9%、12.6%、11.8%、10.7%、11.8%、8.8%、8.5%，个别省份历史峰值甚至超过30%。图2对比了四个不同阶段中国发明专利的生存曲线。可以看出，1995至2010年间，曲线形态更加陡峭，越来越多比例的专利在授权后短时间内就放弃了专利权。大量专利进入申请阶段后不缴纳审查费用，或者权利过早失效，说明我国专利审查制度授权标准未能有效调节数量增长，也暴露出现行国情体系下专利制度成本机制弱化等问题。在政策激励和申请人自利性策略行为（包括放弃专利的转化实施性、主动缩小权利范围等）等因素共同作用下，中国对低质量专利的过滤远非充分（Dang和Motohashi，2015）。尽管专利实际产业应用价值较低，但创新主体依然实施专利申请，不仅造成社会资源浪费，也干扰了第三方对创新能力的判断，影响到后续的创新投入与政策制定。

中国低质量专利问题还突出表现为实用新型比重过高。我国现行《专利法》中，发明、实用新型、外观设计统称“专利”。实用新型专利制度的设立，旨在不增加审查业务压力的情况下，对简单产品结构的技术提供低成本专利保护。然而，国家专利统计年报显示，2018年中国国内414.7万件专利申请中，实用新型占比达49.8%，其数量已经超过全球实用新型申请总量的96%。一是大量实用新型与发明的同日申请，形成了专利主题和保护范围相似的技术方案（2017年达到38.5万件），容易产生制度冲突，并造成资源浪费^①。二是实用新型专利不经过实质性审查，权利相对不稳定，但在部分司法和无效判例中却难以被无效，其在为创新主体带来学习效应的同时，也可能抑制高水平发明创造的动机。三是持续增长的实用新型专利已经在技术市场融资和高企税收优惠等方面形成了并不准确的信号效应（毛昊等，2018）。如果将其排除出相应政策之外，则又限制了实用新型制度的应有功能，引发了继续强化还是大幅弱化实用新型制度的政策困境。

（三）专利审查运行与科学管理存在改进空间

过去30年间，中国专利审查的质量效率稳定提升，专利申请数量、申请人特征、技术领域分布持续变化。然而，受到外部宏观政策制约，专利审查机构实施制度科学调控的能力略显不足。例如，降低专利收费以减轻中小企业负担，以及强化专利资助以提升专利数量等宏观管理政策的出台，客观上助长了专利申请的过度增长。从中央到省、市、县的四级“考核评价体系”也影响着审查机构运行的质量效率。尽管中国专利审查机构认识到申请数量激增和结构性失调等问题，但缺乏制度调控的理论储备，在化解申请数量过度增长、质量降低、诉讼过快增长等问题时缺少成熟经验，尚未从专利制度的法律修改（中国专利法平均8年修改一次）、流程优化、功能强化、审查披露及政策执行上做出富于弹性的持续调整，未能实现专利审查对创新资源在主体和空间中的合理分配，科学评估系统和决策机制未予有效建立。

（四）专利审查机构的国民经济社会发展作用亟待强化

随着中国专利数量不断积累，中国专利制度的总目标聚焦于保护与运用能力的增强，力图通过技术交易市场构建和更趋严格的保护制度实现对创新的有效激励，这也为审查机构与国家司法、科技、经济、产业、金融、贸易体系的多方协同提出了新议题。事实上，部门的组织设计和执行效率同国家专利审查制度运行之间始终保持着双向作用。例如，在司法方面，目前中国传统制造产业正在出现借助专利多次发起的低赔偿额、低诉讼摩擦、高胜率的专利诉讼，表现出潜在的滥用趋向（毛昊等，2017）。近期，专利法第四次修正案显著提升了专利侵权赔偿标准，构建起知识产权惩罚性赔偿制度，低质量专利极有可能成为投机工具，使国家司法体系持续陷入低讼成本与低判赔金额的尴尬境地。又如，在金融方面，低质量专利阻碍了优质资本介入，放大了资本投机性，形成了短期套利对专利技术产业化和长期研发的挤出。中国的专利审查机构应为资本市场提供足够的高质量供给，使优质资本投向具备稳健信号作用的专利权。概言之，专利审查机构不仅承担着审查职能，同时也通过审查标准、保护客体等制度性调节，改变专利的产业、区域和主体布局，促进技术研发与市场创新有效连接，满足司法保护和产业经济贸易等制度体系中的改革诉求。专利制度参与部门和主体范围的多样性，对审查机制设计的科学性和系统性提出了更高要求。

四、世界一流专利审查机构的制度经验

学术界公认的全球评价体系中，欧洲专利局（EPO）、美国专商局（USPTO）和日本特许厅（JPO）具备世界公认的一流水平，其以稳定的专利授权体系为核心，在国家经济增长过程中，发挥出极大的创新激励作用，显示出强大的科学管理和制度调控能力，深刻影响着国际专利审查规则制定与制度价值理念，为中国专利审查机构的深化改革提供了可资借鉴的重要参考（Ginarte和Park，1997；韩秀成和李牧，2016）。

（一）机构绩效提升兼顾专利审查的质量与效率

专利具有法律、技术、经济多维属性，过度严格的审查不一定确保综合质量提升，反而会增加时间等行政成本。因此，对专利审查机构的考核，需要聚焦授权结果的一致性与稳定性，同时兼顾专利审查质量效率的提升。

第一，专利审查效率强调审查周期的细化测度。专利审查周期与积压案件是评定审查效率的基本指标，但影响审查周期的因素较为复杂，包括审查员的审查能力、专利申请文本复杂程度、撰写质量和申请人答复策略等诸多因素（Paul和Reitzig，2007；Harhoff和Wagner，2009）。因此，USPTO和EPO均注重对专利审查周期测量的精细化处理：一方面，关注影响专利审查周期的因素，减少文献质量差异和申请人答复时间干扰，建立更趋细化的周期考核标准；另一方面，强调专利审查周期的稳定及可预见性，尽可能缩短专利审查周期方差，使得申请人能够对审查周期做出更为合理地预判。

第二，专利审查质量强调审查结果的一致性与稳定性。专利审查结果的稳定性，有助于提升创新主体（申请人）对审查结果的预期，促进理性的申请与交易决策。为此，一流审查机构普遍重视对审查员个体特征、主观偏好、组织模式以及激励政策的监测，注重对于审查结果的影响分析，实施对应的流程与组织架构调整：一是审查员管理方面，对USPTO审查员授权行为的研究表明（Lemley和Sampat，2012），和通常所认定的审查员经验越丰富，审查质量越高相反，USPTO资深审查员检索量少、授权率高，更可能对EPO驳回申请给予授权决定。究其原因，一方面是因为USPTO的考核模式对获得终身审查员职位者（Teunure Position）较为宽松；另一方面，也可能是由于USPTO向资深审查员分配了更多任务，更加注重完成数量。在此方面，Frakes和Wasserman（2017）还发现，缩短单位专利审查时间将增加审查员授权倾向，降低整体审查质量。基于上述实证检验结论，USPTO调整了审查周期考核方式，弱化了对审查员的数量考评。二是组织模式管理方面，EPO采取了三人小组的审查机制，如果审查决定不一致，将由资深审查员复审，以保证结果的稳定。USPTO成立了专门的质量小组，对专利审查决定进行抽样分析，完成审查结果正确度（Correctness）、专利申请驳回原因描述清晰度的评估（Master Review Form）。此外，为有效应对跨技术领域挑战，USPTO除鼓励申请人提交更多在先文献，以提升审查效率之外（Langinier Marcoul，2016），亦考虑单一技术背景审查员对跨技术领域文献检索和可专利性判断的偏离，强调综合技术背景的审查人员招聘。

第三，专利审查质量与效率的同步改善注重文献数据库与检索技术改进。在文献数据库方面，EPO投入大量技术和人力资源，扩充和维护其专利与技术文献数据资源。从2009年起，鼓励审查员参阅技术标准草案、标准会议记录等文档，更好检索先前技术出版物，对新兴技术的新颖性和创造性做出更为准确地判断。USPTO不进加强了与技术标准制定机构的合作，同时开展与开源社区、高校和科研院所的数据资源共享，及时更新与扩充新兴技术相关文献的收录。在检索技能方面，EPO认为在先文献检索（Prior Art Search）是提升专利授权质量的重要手段（van Pottelsberghe，2011）。对此，其强调提供详尽的检索报告，不仅涵盖相关专利及技术文献，同时对XY文献进行标注^②。除此之外，最新研究表明，与高质量撰写文档相比，审理低质量专利申请（表现为技术描述不明确等）更加耗费审查员的检索精力（Lei和Wright，2017）。因此，使用人工智能技术替代审查员实现技术分类和在线文献检索，成为USPTO等审查机构的重点工作方向。根据世界知识产权组织调查，在对比文献检索、分配专利分类号、图像识别等方面，人工智能具有广泛应用前景（WIPO，2018）。随着人工智能水平进一步提升，审查机构可借助深度学习等技术，实现授权前景自动判断，使得专利审查质量与效率的同步改善成为可能。