（二）审查流程优化以低质量专利过滤和流程解耦为核心

近年来，以过滤低质量专利和审查流程解耦为核心，一流审查机构在常规专利审查流程、专利审查特殊通道以及授权后异议程序等方面，不断进行流程的增设与优化。尽管主要专利审查机构依然略有差异（见表2），但部分程序设计已在世界范围内得到了政策制定者、学术界和产业界的一致认可。

首先，常规审查流程设置中，提供检索报告、实质审查申请、延迟实审申请等程序设计，鼓励低质量专利主动撤回、提升审查效率。Lazaridis和van Pottelsberghe（2007）认为，实施审查之前，提供详尽检索报告，能够使申请人对授权概率进行精准判断，终止授权率较低的专利申请^③；初审结束后，申请人需要在一定期限内提出实审请求，“延迟申请”提供给申请人更多时间判断专利商业价值，主动终止低价值申请^④。统计表明，实施延迟审查制度后，德国每年只有约2/3的专利申请进入实质审查程序，1/5的专利在延迟审查最后一年放弃了申请（Harhoff，2011）。除常规审查流程外，一流专利审查机构提供了多类型审查通道，以满足申请人不同需求：一是在基于双边或多边协议存在的专利审查高速公路（PPH），以及单独的优先审查程序；二是通过分案和延续程序，减少专利申请的权利要求数目，以方便专利申请的分类、检索，降低专利审查难度^⑤。

其次，授权后异议程序的构建是一流专利审查机构的改革共识。2012年美国AIA法案以及2015年日本专利局授权后异议程序改革后，美国欧洲日本的授权后异议程序趋于一致。在授权后的数月内，任意第三方均可以提交技术相关文献，对已授权专利进行无效复查请求^⑥。事实上，行政异议制度较之司法机构的无效诉讼制度，能够提供有效纠错：一方面，专利诉讼成本高昂，如果原告愿意付出较高时间和经济成本进行诉讼，通常只会选择高价值专利进入司法无效程序，大量低质量专利的纠纷会选择庭外和解，并不会通过司法程序进行无效或者权利要求的纠错。另一方面，为避免之后的侵权纠纷，当竞争对手认为授权专利的权利范围界定过于模糊，容易产生侵权纠纷时，会主动提交相关专利文献，帮助审查员在专利授权早期无效创新性不足的授权专利，或限制权利要求范围。经验证据显示，美国授权专利中，1.5%会卷入诉讼，0.1%则进入法庭审判程序（1.4%选择和解）；而进入审判程序案件相关的专利，46%会被无效。类似情况同样发生在EPO的异议程序（Opposition）中。EPO年报显示，每年会有约3.7%的授权专利卷入异议程序，其中28%的被判完全无效、40%修订（缩小）权利要求保护范围。Graham和Harhoff（2014）对比了涉及EPO的异议程序与USPTO改革前的无效诉讼程序的授权专利，发现EPO异议程序更有效地实现了高价值专利早期二次确权，增强了专利的市场稳定性。以上研究也为美国AIA改革及日本2015改革中强化行政异议制度提供了理论支持。

最后，专利审查程序请求的灵活性和动态调整。虽然中国和世界一流审查按机构类似，也均设置了加速审查、分案申请和授权后复审无效等程序，但在具体设定中，欧美日专利机构的设置更为灵活，能够依据专利制度的被使用情况对相关流程做出及时调整：

（1）程序请求的灵活性。USPTO对优先审查程序的设立相关宽松，只要满足条件的申请人缴纳一定审查费用，即可提出加速审查请求。根据不同实务需求和客观因素，USPTO亦在尝试建立诸如绿色科技等试点加速项目。除去分案申请等机制，USPTO在审查过程中对申请人的各种修改程序均非常灵活。例如，在授权后无效程序方面，USPTO设计了单方再审、授权后再审、双方再审等多重无效渠道，给予了专利授权后更多的修改机会，有效避免了救济渠道的单一性，体现了以权利人为中心的流程弹性。

（2）审查流程解耦问题。一流审查机构关注到非实质问题可能中断或延误实质审查进程，需要注重减少形式问题与实质问题的相互依赖。专利审查制度遵循着“早期公开、延迟审查”的原则，一般需等待专利18个月公开后，提出实质性审查请求，进入实审程序（目前我国的主要做法）。此类程序设计实现了申请人与公众利益的平衡，但也面临着两类风险：一是专利技术文本公开后，若不能取得授权，也意味着申请人技术秘密和研发动向的强制披露；二是专利等待公开与实质性审查程序串联造成了审查积压，延长了授权时间期限。因此，USPTO、EPO和JPO均努力尝试将等待专利公开与实质性审查程序并行，既缩短了授权周期、保障了社会公开专利信息的整体质量，同时也降低了部分专利申请人因专利被驳回而造成的技术披露风险。除此之外，实质性审查过程中审查意见通知书强化了申请人与审查员沟通，但延长了审查周期。EPO实践经验表明，超过特定阈值的通知书次数并不能显著提升质量。因此，设定通知书发放次数的引导及例外标准，能够实现审查效率提升而不牺牲质量。

（3）审查流程的动态性调整。专利制度的战略目标需要结合制度施行所产生的问题予以动态调整。例如，EPO在1990年增加了分案申请，希望降低单个的专利权利数量要求。然而，后续研究发现，单个专利申请的权利数量要求虽有所降低，但导致了专利申请数量的上涨，而没有减少审查工作量。因此，2014年EPO取消了分案制度（Harhoff，2016）。又如，日本在2003年取消了专利异议制度（Opposition）改为无效审查流程（Invalidation），尽管该流程能够提供严格的审查，但整体使用率较低，未能发挥低质量专利的纠错作用。随着侵权诉讼数量激增以及市场对专利质量的质疑，2015年4月，日本再次重新引入新的授权后异议制度，专利授权公开之日6个月内，任何人均可对授权专利权提出异议^⑦。依据JPO年报信息，2003-2015年日本无效审查流程的年受理数量在200-300件，2016年实施新的异议程序后，数量上升到1000余件。

（三）充分利用市场机制进行专利制度与增长调控

专利制度内蕴的制度性功能调整包括了专利费用、专利保护期限、专利审查标准等内容，构成了国家专利确权制度的基础，影响着专利制度功能与制度使用。

第一，专利收费机制设计。专利收费蕴含在申请、审查、授权、维持过程中，包括专利初审费用、检索报告申请费、实质审查费用、授权决定后的复审请求（授权/驳回后复审）费、上诉费，以及获得授权后的登记费和定期缴纳的专利年费等。较低的专利收费减轻了企业负担，但导致专利申请案件激增，引发审查周期延长和专利质量下降。经济学家认为，合理的费用机制能够实现有效的制度调节：一是调整申请行为。专利审查费用的计费方式和权利要求数量捆绑，可以限制单份申请中过多的权利请求，以减少审查工作量。例如，2004年，USPTO对超过20个权利要求的专利申请文档加收18美元，美国专利申请书的平均权利要求数量从28个下降到23个（Archontopoulos等，2007）。二是过滤低质量专利。lazaridis和van Pottelsberghe（2007）发现，提高专利实质性审查费用，可以激励审查员增加XY文献检索，提升专利申请人自动放弃低质量专利申请比例，从而降低后续专利审查的工作量^⑧。此外，为了鼓励申请人主动撤回低质量专利，EPO对于申请撤回给予一定比例的申请费退还^⑨，并将审查费用与提出实质审查请求的时间挂钩，以激励申请人尽快明确实质审查需求，减少策略性申请行为。

第二，专利保护期限与授权标准调整。专利保护期限与审查标准是实现专利制度调控的有效手段，审查标准的动态调整能够强化对优势产业的支持。以日本调整实用新型专利制度为例，日本1905年创设实用新型制度，直到上世纪80年代前的大部分时间内，实用新型数量一直超过发明，并在日本进入高收入国家后的1986年达到了20.4万件的数量峰值。此后，日本政府决定彻底摆脱对实用新型制度的使用依赖，主动将针对实用新型的低标准实质审查改为登记制度，同时将保护期限由10年缩短至6年，引发了日本实用新型申请量的断崖式下跌。然而，2000年后日本发现，原本针对于玩具等快周期产品的6年保护时间与全产业平均8年的产品周期不相匹配^⑩，专利保护期限经常在专利侵权纠纷过程中即已届满，不利于专利权行使，制度使用者对延长保护期限提出了要求^⑪。对此，2004年日本再次提升了实用新型保护标准，规定实用新型申请日起3年内还可转化为发明申请，将实用新型保护期限重新延长至10年，此举有效满足了国家产业目标与制度使用者需求之间的匹配与协调。

五、世界一流专利审查机构的外部协同

专利制度由确权、保护和运用三方面构成，审查机构是专利确权体系的核心，通过向市场输送高质量专利权，维持专利制度在国民经济和社会发展体系中的运行。在此方面，世界一流审查机构提供了有益经验。

（一）审查机构与司法机构的协同

高质量专利权是专利保护的基础，专利保护的增强又反作用于专利的申请动机与价值实现。专利审查机构与司法保护的协同作用表现为：

首先，专利权执行需要高效的司法保障体系，而司法体系改革也决定着后续专利维权成本与申请趋势。例如，1982年美国联邦上诉法院的成立（Court of Appeals for the Federal Circuit，CAFC）降低了专利侵权的诉讼成本，提升了专利诉讼的判案效率，随之迎来了该领域专利数量的快速增长（Jaffe，2000；Hall，2004）。为此，USPTO迅速调整对应的审查资源以及组织模式，以确保专利审查工作的稳定性。与之对应，为提升欧洲专利制度影响力，学术界、产业界都在积极推进统一欧洲专利法庭（Unified Patent Court，UPC），以提升欧洲诉讼案件审理效率、降低维权成本，进一步激励发明人在EPO的专利申请（EECH，2014）。

其次，特定领域的诉讼案件激增体现了审查标准的修订诉求，典型案例中专利有效性的司法裁判也是审查标准修订的重要依据。法经济学家Meurer（1989）指出，当专利权界定足够清晰时，专利权人和使用者具备充分的信息，能够对专利有效性和侵权程度进行预测，双方也因此倾向使用许可方式解决纠纷、避免高昂诉讼成本。相反，当专利权界定存在高度不确定时，调解协议往往难以达成。此时，大量专利诉讼占用了司法资源，大幅度提升了社会创新的成本。从域外实践经验看，上世纪90年代，为了鼓励美国软件行业发展，美国逐步放开对软件相关技术的可专利性标准，但在随后的侵权诉讼案件中，大量案件涉及软件相关专利（Graham和Vishnubhakat，2013）。对此，USPTO的研究团队对涉诉专利的申请、审查以及司法裁判数据进行了全面整合，深入探讨审查员错误授权以及有效性争议的原因，实施对应的举措。另一方面，依据Bilski、Alice等重要司法判决，USPTO对于专利审查标准进行了及时修订，进一步清晰化软件相关技术的可专利范围^⑫，并通过研讨、培训、内部抽查与小组审查等形势，加强审查员对软件相关专利审查标准调整的执行力度，将专利法规定不再保护或者新增保护的内容第一时间反映在审查结果之中。

第三，专利丛林的争议解决需要审查机构与司法部门共同应对。市场实践中，生物技术、半导体等领域的专利丛林已经成为了创新者的障碍（Hall等，2015）。尽管审查机构试图减轻专利丛林问题，但是仅仅依靠审查流程的效果有限。基于EPO数据的研究发现，在专利丛林密集的领域，由于担心“搭便车”行为，单个企业对授权专利主动提起异议的积极性很低。市场主体仍倾向使用交叉许可、和解协议、专利池和标准专利跨越专利丛林，而这些策略的实施，在很大程度上受到反垄断法影响（Shapiro，2003）。审查机构需要对司法机构在反垄断法修订、解释和应用上提供支持，并对互补专利认定及强制许可适用等关键问题提出建议。

第四，专利有效性的异议审理需要专利审查机构与司法机构设立权责分明、紧密衔接的联动机制。从近年来美国日本改革发展的趋向看：一方面，专利审查机构提供相对高效率的复审，对有争议专利进行权利范围的二次确认，避免低质量专利引发策略性诉讼；另一方面，司法机构需要明确专利相关案件的职责和作用机制，就专利行政裁判上诉案件给予准确的法律判断，对专利行政确权程序显示出充分尊重，与专利行政确权程序融合增效，强化利益双方对行政确权程序的使用，增强行政确权程序的低质量专利纠错功能。