（二）审查机构与科技、经济、产业政策的协同

一流专利审查机构在提供高质量授权专利的同时，也不断强化与科技、经济、产业政策的协同，强化专利制度在创新激励和经济发展中的支撑作用：

一是激励中小企业以及绿色、医药技术的专利申请。为降低技术市场准入门槛，促进市场竞争，保护绿色技术、医药技术的公众利益，各国专利审查机构需要对特殊创新群体和特定技术领域专利申请提供支持。一般而言，为中小企业提供专利申请费用补贴是最为直接的激励手段。但是，USPTO研究发现，对美国大部分高技术中小型企业，更为有效的激励方式是提供海外专利申请撰写培训等法律及技术支持，协助美国中小企业进行海外维权。在此方面，USPTO充分利用高校资源，联合美国数十所大学法学院建立“法学院实习认证计划（Law School Clinic Certification Program）”，鼓励学生参与专利、商标等审查业务培训，为美国中小企业提供申请书撰写修订等辅导工作。此外，对绿色、医疗等密切关系公众利益的技术专利申请，一流审查机构聚焦绿色能源相关技术分类，重点提升专利审查的质量与效率（EPO）；推动绿色技术、医疗技术加速审查通道建设（USPTO，EPO），实施药品专利链接等新的制度实验（USPTO）。

二是推动专利交易、质押等运营活动。专利价值不仅表现为一定期限的垄断权，亦可以通过专利交易、质押等商业活动实现研发回报。对此，专利审查机构可以通过确权和价值评估的方式，为市场提供指导服务。例如，基于对技术可专利性的深入理解，以EPO为代表的专利审查机构一直保持与技术标准制定组织的密切联系，对标准技术专利的有效性提供更全面的意见判断。JPO于2018年发布了《标准必要专利授权谈判指南》，说明技术使用者在与专利权人谈判标准必要专利授权时应该注意的重点以及许可费计算方式，并尝试增设针对标准技术专利有效性的复查服务，提升重要专利权的稳定性。又如，由于专利价值难于评估，专利权利的不确定性导致较高的交易成本与风险，质押融资规模的全球发展受限。对此，USPTO和EPO着眼于减少权利范围的模糊性，加强中小型科技企业专利快速确权；JPO向中小企业派出专利价值评估专家并负担评估费用，帮助金融机构和中小企业提升专利价值认知能力。

三是提供全面及时的专利数据服务。专利数据是衡量技术创新、产业机构的重要指标，而专利审查机构对于专利数据的科学统计，能够有助于实现技术及产业发展预测。从域外实践经验看，EPO和USPTO持续对本地区专利申请及技术领域进行监测，为公共研究机构及国家重大科研项目的财政投入及绩效考核提供数据支持，判断新兴技术及创新模式趋势变化。与此同时，EPO将其开发的Espacenet专利数据库提供给OECD和WIPO等国际组织使用，推动全球范围内经济贸易政策的相关研究。

四是积极应对专利聚合体（patent aggregation）的产业影响。经济学家发现，美国的专利制度存在频繁使用软件或商业方法专利发起诉讼的情况（Graham和Vishnubhakat，2013），已影响到美国创新。对此，美国专利审查机构采用双岗审查，提升了软件和商业方法的授权标准，减少因专利权利边界模糊而对后续市场和司法实践的负面影响。与此同时，美国也在关注发起诉讼的专利来源，减少高校向非专利实施体频繁实施专利独占许可。在此方面，欧洲也在积极观察专利聚合在市场垄断、许可费升高和低质量专利混杂于专利组合的有关问题。EPO认为：专利聚合有助于形成高效的专利市场，但也可能引发不正当竞争，应当加强专利技术价值评估，对专利聚合者潜在的不当行为进行个案处置，并同竞争政策部门联合制定指导意见，规范专利行为的产业影响。

（三）专利审查政策的国际协调

专利审查制度依存于全球贸易、市场经济和产权制度体系，各国专利审查机构需要对专利制度一体化、经济增长风险、新技术发展以及开源社区等商业模式变革做出动态反馈。世界范围内，TRIPs协议要求各成员在专利审查标准、交易、司法保护方面基本一致，推动了全球研发投入、技术交易与创新合作。随着贸易全球化的推进，世界主要经济体的PCT国际专利申请数量保持快速增长，越来越多企业更加关注全球知识产权保护及收益，专利申请与交易的国家化趋势对专利审查机构提出了更高要求。因此，一流审查机构纷纷制定符合国家定位的发展目标：USPTO的战略目标作用于国家创新竞争力提升和经济增长，提供有效审查和高质量专利，同时承担知识产权执行与保护职能。EPO旨在提供相对较低申请成本但在欧洲境内均有法律权益的专利授权，以推动欧洲境内的创新与发展。与欧美强调世界知识产权保护及全球专利体系主导作用不同，JPO聚焦于自身组织建设弹性，积极发挥引导国际讨论、提供国际支持的作用。

为提升专利审查效率、降低全球专利的保护成本，世界一流审查机构积极提供审查信息化技术及检索审查服务，推进国际审查标准及审查流程的协调进程，努力争取实质性审查内容与本国专利审查标准趋同，成为各种规则制定的主导者和新专利制度模式的探索者^⑬。过去五年内，EPO向多个国家提供EPOQUE检索系统，为其成员国以及美国等多个国家提供PCT国际检索等服务，以此输出其质量控制标准。近年来，其大力推动以欧洲专利分类（ECLA）为基础的联合分类体系（CPC），并意图将该分类规则与EPOQUE系统捆绑输出给相关国家。USPTO与JPO在世界范围共同发起建立了专利审查高速路（PPH），在PCT平台下与英国局共同提出PCT2020提案，推动PCT国际阶段与国家阶段整合、PCT与PPH融合，以及将PCT纳入其正在推动的全球案卷系统等议题。JPO作为PPH理念的最初提出者和机制推动者，探索了全球范围内的专利加快审查模式，也针对亚非等国家和地区进行信息化系统、培训等技术和服务方面的支持和援助等。

六、中国构建世界一流专利审查机构的改革举措

党的十八大以来，习近平总书记多次就知识产权在国家经济和社会发展中的功能定位，知识产权审查工作的质量效率，知识产权保护和国际合作做出重要指示，坚强的“国家意志”给予中国专利审查充分的资源保障，巨大的市场与出口导向决定了中国专利制度无论在审查还是执行层面都将受到更多的国际关注。2018年中国重新组建了国家知识产权局，知识产权工作被纳入市场监管体系、保护能力显著加强；中国实施了专利资助模式的重大调整，重拳打击套取政府补贴的行为，严格控制实用新型授权，严厉整顿专利代理行业，查处了历史上最大规模的非正常专利申请行为，向市场密集释放提升专利质量的强烈信号。中国专利审查机构迎来了转型发展的重大机遇。

目前，中国正在编制面向2035年的《知识产权强国战略纲要》，专利审查机构亟待完成战略目标与治理理念的转变（见表3）。回顾《国家知识产权战略纲要（2008—2020）》的历史进程，中国知识产权创造、运用、保护、管理取得了令世界瞩目的巨大成绩，但以数量增长为核心的、缺乏弹性的管理体制也为中国专利制度转型发展设置了障碍。为适应中国经济从高速增长转向高质量发展，国家专利审查机构亟待实现从追求数量增长到注重质量提升，从强化政策驱动到实现市场导向，从行政考核激励到制度科学调控，从单一审查业务到部门协同发展，实现现代化科学治理模式的转变。

（一）保持创新政策和专利审查制度体系的协同发展

随着中国专利申请和授权数量增长，专利交易以及标准必要专利为核心的技术标准作用将进一步增长，专利侵权争议更趋复杂，需要密切专利审查机构与司法、科技、经济、产业、金融、贸易等部门的合作。对此，中国专利审查机构需要改进粗放增长模式所积累的市场惯性与“唯增速”的简单政绩观，谨慎选择短期的、受政策较大影响的指标。恢复专利年费制度机制，科学制定专利资助政策，降低批量雷同、批量拼凑，明显缺乏实用性，文件撰写水平显著较低等创新资助政策所驱动的低质量专利申请，实现中国专利申请数量的合理增长。建立更为科学全面的专利审查机构考核评价体系，提升专利授权结果稳定性，合理引导技术市场预期，全面纳入审查（周期、成本、效率）和检索（充分性、全面性、准确性）层面的相关指标，增加对“同族专利局的引用（授权通知书、驳回通知书）对比文献重合率”等国际对比，对专利审查行政效率做出科学判断与动态调整。

（二）实现专利审查质量与效率的同步改善

增强专利审查工作制度调控的科学性，强化调控过程的经济学解释，推动专利审查机构治理能力现代化：一是进一步优化审查员队伍的学科背景，增强对于专利审查员行为绩效的科学分析，研究审查员结构、经验对审查质量的影响，加强人工智能技术在专利审查工作中的应用。二是增设快速审查、延迟审查的特殊申请通道类型，满足不同技术领域对专利审查周期的不同需求。三是充分发挥不同阶段专利费用的调控功能，增加低质量专利的申请成本，以激励低质量专利自动撤回为目标，降低审查机构积压案件，提升中国整体专利申请质量。四是加强专利无效判定、专利侵权诉讼的监测，系统分析重大案件对后续专利申请的影响机理，提升对专利申请增长趋势、技术分布、审查难点的预判能力，实现审查资源的科学分配。五是建立有效应对新兴技术和技术融合发展趋势的审查单元，建立融合与交叉技术处，建立与标准相关的审查处室，强化复杂技术领域中的制度功能应对。六是开发专利审查智能系统，实现专利授权自动判断，案源精确配送，周期有效预测，提升专利检索和审查管理效率。

（三）注重专利审查政策的国际协调与合作

从未来发展趋势看，美日欧在专利审查的流程标准、制度功能、组织变革等方面表现出强大的主导能力，呈现协调共振的演化趋向。对于中国专利审查机构而言：一方面，要及早对依附于自由贸易和市场经济体系的专利制度和审查工作体系做出科学研判，积极应对美日欧主导下世界专利制度演化趋向，主动适应世界一流审查机构主导的专利审查与国际规则变化。另一方面，要在控制专利申请和授权数量过快增长，保持专利审查质量效率平衡发展，实现智能化审查检索与科学审查管理，实现对发展中国家专利制度体系建设援助等方面强化与世界一流审查机构合作。同时，中国专利审查机构也要积极应对国际社会对中国崛起速度和方式的担忧与质疑，积极争取中国专利审查制度的价值理念输出，实现专利增长方式、质量结构、成本效率的根本性转变，为中国审查机构发展赢得更多战略空间。

（四）关注专利审查制度改革的国情条件和适用范围

本文选取了USPTO、EPO和JPO作为专利审查机构调整与改革的对标机构。但是，由于各国专利审查所面对的战略目标、机构职能与专利申请需求有所不同，在诸多流程与制度设计上各审查机构也存在显著差异。例如，中国实用新型与发明专利同日申请机制，是现实国情下的重要挑战，但鲜有完全对应的制度参考，其未来制度优化需首先考虑实用新型制度改革，基于中国国情实施有效地制度探讨。又如，在无效制度使用方面，尽管JPO近期改革了专利无效制度，建立了司法无效程序，EPO无效程序显示出充分的低质量专利过滤、高质量专利的二次确权等信号作用，但无论在审查、上诉等执行机构职能，或是无效制度的市场需求、潜在使用者特征等方面，中国专利确权体系均与域外存在差异，完全移植域外的制度设计可能导致制度失效、引发新的问题。

中国专利审查机构的转型发展，需在专利制度实践经验基础上，兼顾经济效率与法律公平，建立能够对制度运行实施动态监测的经济学家办公室和国家研究机构，强化专利审查机构运行绩效、政策调整和改革路径的分析，增强对专利申请、交易行为和制度信号效应等经济学问题关注，在问题发现、成因分析、发展预测等方面提供科学建议，推动政策表达清晰可验证。

七、结语

专利制度的基本原理具备普适性，各国共享着相同的专利文献，却执行着不同的流程与标准，不同国家在收费结构、质量标准、专利诉讼与执法效力等方面具有显著差异，上述差异基于国情产生，受制度使用经验影响，传导至国民经济和国家创新体系之中。随着中国经济迈向高质量发展阶段，国家专利确权的效率、保护的动力和运用的绩效越来越依赖于审查机构水平，中国专利审查机构运转的科学性比历史上任何时期都更为重要。作为专利制度体系的核心，中国专利审查机构的转型发展，也是国家治理模式现代化的重要组成，需要释放专利制度促进经济社会发展的潜力，实现价值理念的根本性调整：从以数量增长为中心，全面过度到提升专利质量和制度功能效用的新阶段；既要严格控制审查授权标准、抑制低质量专利增长，更要支撑知识产权创造、运用和保护，实现与国民经济和创新体系融合发展。

从未来发展的趋向看，专利制度在国家金融投资贸易发展、文化价值重构、社会信用体系建立、国民素质教育、市场监督监管等重要工作中的作用愈发凸显，需要借助专利审查机构实现与国家互联网、大数据、人工智能等新兴技术领域的主动对接，从审查规则上引导创新资源的合理分配，促进专利运用效益的快速提升，强化专利工作与司法、科技、经济、产业、金融、贸易的深度融合，在国民经济和创新发展中进一步释放专利制度价值。中国专利制度需要顺应世界发展潮流，实现由弱专利制度效用向更强制度功能的转化，在动态适应国家经济发展进程中改革完善。中国专利审查机构要以打造世界一流审查机构为目标，充分借鉴美日欧在优化制度流程、强化制度功能、完善组织结构、实施高效管理中的成熟经验，尊重专利制度运行的科学规律，强化专利制度的经济分析，促进审查质量效率同步改善，实施符合历史发展趋向的制度调控，为知识产权强国建设提供有力保障。